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Amilton Augusto – A necessária, mas tímida, reforma da Lei de Improbidade Administrativa

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Amilton Augusto - A necessária, mas tímida, reforma da Lei de Improbidade Administrativa

Tramita no Congresso Nacional o Projeto de Lei nº 10.877/18, que tem por escopo a alteração da Lei nº 8.429/92 (Lei de Improbidade Administrativa), tendo por argumento o aperfeiçoamento e adequação da legislação federal às normas correlatas, bem como à ordem constitucional vigente e à jurisprudência pátria.

A atual Lei de Improbidade Administrativa tem por objeto punir a prática de desonestidade administrativa, da prática de ilícitos na condução da máquina pública, em três modalidades distintas: aquelas práticas que conduzem ao enriquecimento ilícito, as que conduzem ao dano ao erário e, por fim, aquelas que impliquem ofensa aos princípios da Administração Pública.

O dever de probidade administrativa, cuja origem remonta ao conceito romano de probus, é, em nosso ordenamento, princípio constitucional vinculado à conduta do administrador público, como elemento essencial e necessário à legitimidade de seus atos, punindo o administrador que desvirtua tal preceito, bem como partícipes e beneficiários, com sanções políticas, administrativas e penais, além de sujeitar a invalidação do ato ímprobo pela própria Administração ou pelo Poder Judiciário.¹

A Lei nº 8.429/92, é norma que visa regulamentar a previsão constitucional do artigo 37 e seguintes, em especial o seu §4º, que quando usada indevida ou equivocadamente, gera graves impactos de ordem política, seja na determinação constitucional de suspensão de direitos políticos, nas condenações próprias da norma, seja no que tange aos efeitos secundários que refletem no cenário eleitoral, em especial na incidência da alínea “I” da Lei da Ficha Limpa.

Fato é que a adequação jurisprudencial e constitucional da Lei de Improbidade Administrativa é, antes de tudo, uma necessidade, principalmente para que se tornem claros os seus conceitos, em especial e essencial, do que é exatamente um ato de improbidade administrativa, retirando, dessa forma, a possibilidade e o poder de uma análise casuística pelos órgãos acusador e julgador, que muitas vezes pune o inábil, quando, em verdade, a lei busca punir o desonesto.

Aliado ao PL nº 10.877/18, tramita no Senado o PLS nº 3359/19, estes que visam uma adequação jurisprudencial da norma, em especial retirando seu caráter abstrato e reduzindo a subjetividade na análise dos casos, tendo como principal mudança a supressão da punição exclusiva de atos fundamentados em culpa do agente, bem como naqueles que sejam ofensivos, tão somente, aos princípios administrativos, caso em que será exigida a ocorrência cumulativa de dano ao erário ou de enriquecimento ilícito. Em outras palavras, não será mais permitido, como ocorre atualmente, a condenação exclusivamente pelo artigo 11 da Lei de Improbidade.

Cumpre destacar a importância dessa alteração, em especial pelos constantes questionamentos doutrinários acerca da inconstitucionalidade da tipificação dos atos por ofensa aos princípios administrativos, uma vez que, nesse caso, tal preceito desvirtua do fundamento da lei, tendo em vista que deixa de punir tão somente o desonesto, o ímprobo, para então incidir sobre condutas culposas, descuidadas, negligentes, que muitas vezes sequer causaram prejuízo público ou enriquecimento ilícito, deixando o conceito a ser perseguido extremamente abstrato e subjetivo, na contramão do que exige o devido processo legal e o Estado democrático de direito.

Outra mudança significativa nos atos de improbidade é a regulamentação de parâmetros para a aplicação das penas previstas no atual artigo 12, trazendo prazos mínimos e máximos de sanções que conduzam a suspensão dos direitos políticos e da proibição de contratar com o Poder Público, que passará a variar entre o mínimo de 4 (quatro) e o máximo de 12 (doze) anos, além da possibilidade de aumento da pena de multa até o triplo em razão da situação econômica do réu, podendo, ainda, cumular o ressarcimento do dano com as demais sanções, havendo ainda aumento dos prazos prescricionais e previsão expressa da imprescritibilidade do ressarcimento ao erário.

Um ponto que sempre gerou debate na aplicação das sanções da Lei de Improbidade foi a extensão da aplicação das penas, bem como o seu alcance, em especial quando o agente já esteja aposentado ou exercendo outra função ou mandato, que não o que gerou o ato ilícito, discussão que se encerra com a nova regra, uma vez que passa a considerar abrangido todo o vínculo com a Administração Pública, ou seja, inclui-se a possibilidade da aplicação da pena de cassação de aposentadoria nos casos em que a norma prevê a perda da função pública, alcançando todos os entes, podendo haver limitação, desde que devidamente justificado.

A norma traz ainda, um antigo pleito defensivo, inclusive já reconhecido por algumas decisões judiciais, que é, numa linguagem constitucional hermenêutica, a observância dos princípios da proporcionalidade e razoabilidade, possibilitando, nos casos em que o dano cause mínima ofensa aos bens jurídicos tutelados, a aplicação exclusiva da pena de multa, aliada ao ressarcimento do dano e a perda dos valores obtidos ilicitamente.

Uma outra questão muito importante, que sempre gerou polêmica, e que já estava sendo constantemente levada ao Judiciário, que é a possibilidade da realização de acordo de não persecução civil, apesar de constar expressamente do texto da norma, perdeu relevância após a aprovação da Lei Anticrime, prevalecendo no PL nº 10.877/18 as regras procedimentais a serem aplicadas, trazendo a possibilidade, na trilha da exegese do Novo Código de Processo Civil, de suspensão do processo quando houver interesse na celebração de acordo.

Além disso, a norma traz a previsão de que as sentença cíveis e penais, independente do princípio de separação das instâncias, produzirão efeitos em relação à ação cível de improbidade administrativa quando a decisão, naquelas ações, reconhecer a inexistência da conduta ou a negativa da autoria.

Ainda no contexto processual, diversamente do que ocorre hoje em dia, em que não há o efetivo respeito à exigência de individualização das condutas, tendo em vista que esta é relevada, em virtude do recebimento da ação e sob a alegação de que a instrução ficará responsável por dirimir eventuais falhas, a norma traz exigência expressa da individualização das condutas de cada réu, como forma de preservar os princípios constitucionais do contraditório e da ampla defesa, mas falha ao deixar no texto o termo “salvo na impossibilidade de fazê-lo”, o que por certo acabará virando a regra geral.

Por certo que tais mudanças trazem uma maior segurança jurídica na condução do processo que visa apurar a prática do ato de improbidade administrativa, merecendo aplausos a previsão que veda a punição por ato culposo, assim como de modo isolado a punição por ofensa aos princípios administrativos, em virtude sua abstração, além da permissão expressa da realização de acordo de não persecução, deixando anotado que este não poderá gerar qualquer espécie de reconhecimento de ato ilícito, devendo o cumprimento integral ser causa extintiva do ilícito, como garantia do próprio processo e da dignidade da pessoa humana.

Por fim, vale destacar que ainda é cedo para aplaudir as previsões trazidas pelas normas que visam reformar a Lei de Improbidade Administrativa, tendo em vista que persiste a autonomia do Ministério Público na apresentação da inicial, vez que o texto, de um modo geral, continua a permitir a apresentação singela, sem a devida e necessária individualização, além do que não há qualquer previsão da exigência de uma análise cautelosa da inicial e da defesa prévia quando do juízo de recebimento da ação, sem qualquer tipo de responsabilidade expressa, o que acaba por acarretar prejuízos imensuráveis àqueles que são processados indevidamente por tais atos, uma vez que o simples manejo desse tipo de ação já é suficiente para destruir reputações e impactar toda uma vida, muitas vezes por má-fé ou por ausência da cautela necessária.

 

Amilton Augusto

Advogado especialista em Direito Eleitoral e Administrativo. Vice-Presidente da Comissão de Relacionamento com o Poder Legislativo da OAB/SP. Membro julgador do Tribunal de Ética e Disciplina da OAB/RJ. Membro fundador da ABRADEP – Academia Brasileira de Direito Eleitoral e Político (2015). Membro do Conselho Consultivo das Escolas SESI e SENAI (CIESP/FIESP). Coautor da obra coletiva Direito Eleitoral: Temas relevantes – org. Luiz Fux e outros (Juruá,2018).  Autor da obra Guia Simplificado Eleições 2020 (CD.G, 2020). Coautor da obra Dicionário Simplificado de Direito Municipal e Eleitoral (Impetus, 2020).  Palestrante e consultor. E-mail: contato@amiltonaugusto.adv.br.

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